유아교육·보육 공통과정(누리과정) 운영에 따른 전남교육재정의 현황과 과제
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교육복지의 규모와 성격의 큰 변화를 이끈 것은 2011년 무상급식과 2012년 누리과정 지원이라고 할 수 있다.
그 전까지의 교육복지는 주로 교육취약계층을 중심으로 한 선별적 복지 차원에서 추진되어 왔다. 대표적인 교육복지사업으로 ‘교육복지우선지원사업’이 시행됐다. 교육부를 중심으로 한 사업으로, 저소득층을 포함한 교육적 배려대상자가 대상이었다.
그러나 최근 초·중등학교를 통한 사회복지프로그램이 증가하고 교육복지에 대한 욕구가 크게 확대되고 있다.
이처럼 교육복지에 대한 욕구가 커지고 있는 상황에서 그에 대한 투자 역시 늘어나고 있다. 그러나 이러한 욕구에 비해 이를 집행할 재정상의 여건은 매우 어려운 상황이다.
특히, 내국세의 20.27%인 지방교육재정교부금 내에서 늘어나는 복지프로그램의 재정 수요를 충당해야 하는 교육청의 입장에서는 재정상의 심각한 압박을 받고 있는 실정이다.
2015년 교육부 예산안을 보면, 지방교육재정의 대부분을 차지하는 지방교육재정교부금이 세수 결손으로 인해 39조5천206억원으로 2014년보다 1조3,475억원(-3.3%)가 감소했다. 여기에 정부는 누리과정 예산을 교육청으로 떠넘김으로서 예산 편성과 관련한 정부와 교육청간의 갈등 상황이 진행 중에 있다.
이에 전국 시·도교육감협의회에서는 ‘2015학년도 누리과정 어린이집 보육료 예산을 정부 예산으로 하지 않으면 예산 편성을 거부하겠다’는 입장을 밝혀 정부와 교육청 간의 ‘보육예산’을 둘러싼 갈등관계가 깊어지고 있다.
누리과정은 박근혜정부의 교육복지 공약을 통해 2013년부터 ‘누리과정’의 대상을 만 3~4세까지 확대하여 지원하고 있으며, 2015년에는 모든 어린이집이나 유치원을 이용하는 만 0~5세 영유아에게 보육료 및 유아학비를 제공할 계획으로 추진되고 있다.
이러한 유아 무상교육 정책은 자녀의 양육비 부담에 힘들어 하는 30~40대 계층에게 유아교육ㆍ보육료 지원을 확대함으로써 심각한 저출산 문제를 완화하려는 시대적 필요에 의해 만들어진 정책이라고 할 수 있다.
그러나 대규모의 재정투입 없이 실천 불가능한 교육복지공약을 추진함에 있어 추가적인 지방교육재정구조 변화를 통한 재정확충방안을 제시하지 않고 이에 필요한 교육 재원의 집행을 교육청에 맡김으로서 재정상의 갈등이 심화되고 있는 것이다.
‘2014년도 전라남도 교육비 특별회계 세입세출 예산서’를 기준으로 전남교육청의 예산을 살펴보면, 2014년도 예산은 3조39억원으로 전년 3조1천828억원 대비 5.26%인 1,789억원이 감소했다. 이중 교육복지지원 예산은 2013년 1,720억원 대비 220억원이 증가한 1,940억원으로 증가폭은 12.79%이며, 전체 예산대비 6.46%의 비중을 차지하고 있다.
여기에 2014년 기준으로 누리과정 지원 대상인 만3세~5세 출생아는 45,500명 수준이나 2015년 만0~5세로 확대할 경우 70,200명 수준으로 2만5천여명이 증가할 것으로 예상되고 있다.
예산상으로도 2013년 예산액 794억원에서 2014년 1,218억원, 2015년 1,375억원으로 2013년 대비 42.3%인 581억원이 폭발적으로 증가하는 상황이다.
여기에 농어촌지역인 전남의 여건상 2014년 3월 기준으로 전체 유치원 551개 중 67.5%인 375개교가 농어촌에 위치하고 있으며, 전체 학급수 1,244학급 중 38.7%인 482학급이 혼합학급을 편성하고 있어 운영적인 측면에서도 어려움이 가중되고 있다.
아울러 전남교육재정 운용에 있어서도 전체 예산의 52.28%를 차지하는 인적자원운영[1조5천705억원] 등과 같은 경직성 예산의 비율이 높아 투자가용 재원이 확보가 어려워 전남의 특색사업, 노후시설 개보수, 안전시설 확충 등 교육여건 개선을 위한 사업 추진이 곤란한 상황이다.
유아를 자녀로 둔 부모들의 바람은 우리의 자녀가 유치원이든 어린이집이든 관계없이 영유아단계에 적합한 양질의 교육․보육 프로그램을 평등하게 받을 수 있도록 국가의 행․재정 지원이 충분히 이루어지는 것이다.
그러나 현재와 같이 누리과정에 대한 정부의 재원 대책이 불투명한 상황에서, 교육청 재정이 대부분 외부에 의존하고 인건비 등 경직성 경비의 지출이 증가하고 경기가 나빠지면서 내국세 수입이 감소하는 현실을 감안한다면 국책사업 예산의 가중은 전체 교육재정운영 위기의 촉발 요인이 될 수 있음을 상기할 필요가 있다.
따라서 무엇보다도 중요한 것은 현재의 지방교육재정에 적신호가 켜졌다는 것을 정부가 제대로 인식하게 하는 것이다.
정부는 학생 수는 계속 감소하는 데 왜 교육재정 수요는 줄어들지 않고 있다고 보고 있다. 교육재정 수요가 줄지 않는 이유로 지방교육재정교부금이 내국세의 20.27%로 칸막이가 되어 있어서 교육당국이 계속 수요를 만들어내고 있으며, 지방교육재정 자체도 비효율적으로 운영되기 때문이라고 인식하고 있기 때문이다.
우선적으로 교육청 차원에서 저성장 긴축재정의 상황 하에서 지방교육재정의 효율화는 물론이며, 교육복지재정의 수요 분석을 통해 무상급식을 비롯한 주요 재정투자 사업에 대한 추가적인 검토를 통해 최선의 노력을 하고 있다는 신호를 보내고 지방교육재정 위기의 문제를 공론화하여 정부의 정책 변화를 이끌어 내야 할 것이다.
지방교육재정 의존도가 높은 유아학비의 안정적인 지원을 위해 ｢지방교육재정교부금법｣ 제3조 제2항 제2호가 규정한 교부율의 5% 상향, 「교육복지특별회계법」 제정, 일반회계 국가보조금 확대, 특별교부금 활용을 통한 교육복지재정 확보 등과 같은 다양한 재원마련 대책을 강구해야 하며, 기존 유아학비 지원에 있어서도 불법․부당한 지원에 대한 철저한 감시․감독을 병행하여 지방교육재정의 건전성을 유지하는 노력이 병행되어야 할 것으로 본다.
정민석 / 전남교육정책연구소 전임연구원
그 전까지의 교육복지는 주로 교육취약계층을 중심으로 한 선별적 복지 차원에서 추진되어 왔다. 대표적인 교육복지사업으로 ‘교육복지우선지원사업’이 시행됐다. 교육부를 중심으로 한 사업으로, 저소득층을 포함한 교육적 배려대상자가 대상이었다.
그러나 최근 초·중등학교를 통한 사회복지프로그램이 증가하고 교육복지에 대한 욕구가 크게 확대되고 있다.
이처럼 교육복지에 대한 욕구가 커지고 있는 상황에서 그에 대한 투자 역시 늘어나고 있다. 그러나 이러한 욕구에 비해 이를 집행할 재정상의 여건은 매우 어려운 상황이다.
특히, 내국세의 20.27%인 지방교육재정교부금 내에서 늘어나는 복지프로그램의 재정 수요를 충당해야 하는 교육청의 입장에서는 재정상의 심각한 압박을 받고 있는 실정이다.
2015년 교육부 예산안을 보면, 지방교육재정의 대부분을 차지하는 지방교육재정교부금이 세수 결손으로 인해 39조5천206억원으로 2014년보다 1조3,475억원(-3.3%)가 감소했다. 여기에 정부는 누리과정 예산을 교육청으로 떠넘김으로서 예산 편성과 관련한 정부와 교육청간의 갈등 상황이 진행 중에 있다.
이에 전국 시·도교육감협의회에서는 ‘2015학년도 누리과정 어린이집 보육료 예산을 정부 예산으로 하지 않으면 예산 편성을 거부하겠다’는 입장을 밝혀 정부와 교육청 간의 ‘보육예산’을 둘러싼 갈등관계가 깊어지고 있다.
누리과정은 박근혜정부의 교육복지 공약을 통해 2013년부터 ‘누리과정’의 대상을 만 3~4세까지 확대하여 지원하고 있으며, 2015년에는 모든 어린이집이나 유치원을 이용하는 만 0~5세 영유아에게 보육료 및 유아학비를 제공할 계획으로 추진되고 있다.
이러한 유아 무상교육 정책은 자녀의 양육비 부담에 힘들어 하는 30~40대 계층에게 유아교육ㆍ보육료 지원을 확대함으로써 심각한 저출산 문제를 완화하려는 시대적 필요에 의해 만들어진 정책이라고 할 수 있다.
그러나 대규모의 재정투입 없이 실천 불가능한 교육복지공약을 추진함에 있어 추가적인 지방교육재정구조 변화를 통한 재정확충방안을 제시하지 않고 이에 필요한 교육 재원의 집행을 교육청에 맡김으로서 재정상의 갈등이 심화되고 있는 것이다.
‘2014년도 전라남도 교육비 특별회계 세입세출 예산서’를 기준으로 전남교육청의 예산을 살펴보면, 2014년도 예산은 3조39억원으로 전년 3조1천828억원 대비 5.26%인 1,789억원이 감소했다. 이중 교육복지지원 예산은 2013년 1,720억원 대비 220억원이 증가한 1,940억원으로 증가폭은 12.79%이며, 전체 예산대비 6.46%의 비중을 차지하고 있다.
여기에 2014년 기준으로 누리과정 지원 대상인 만3세~5세 출생아는 45,500명 수준이나 2015년 만0~5세로 확대할 경우 70,200명 수준으로 2만5천여명이 증가할 것으로 예상되고 있다.
예산상으로도 2013년 예산액 794억원에서 2014년 1,218억원, 2015년 1,375억원으로 2013년 대비 42.3%인 581억원이 폭발적으로 증가하는 상황이다.
여기에 농어촌지역인 전남의 여건상 2014년 3월 기준으로 전체 유치원 551개 중 67.5%인 375개교가 농어촌에 위치하고 있으며, 전체 학급수 1,244학급 중 38.7%인 482학급이 혼합학급을 편성하고 있어 운영적인 측면에서도 어려움이 가중되고 있다.
아울러 전남교육재정 운용에 있어서도 전체 예산의 52.28%를 차지하는 인적자원운영[1조5천705억원] 등과 같은 경직성 예산의 비율이 높아 투자가용 재원이 확보가 어려워 전남의 특색사업, 노후시설 개보수, 안전시설 확충 등 교육여건 개선을 위한 사업 추진이 곤란한 상황이다.
유아를 자녀로 둔 부모들의 바람은 우리의 자녀가 유치원이든 어린이집이든 관계없이 영유아단계에 적합한 양질의 교육․보육 프로그램을 평등하게 받을 수 있도록 국가의 행․재정 지원이 충분히 이루어지는 것이다.
그러나 현재와 같이 누리과정에 대한 정부의 재원 대책이 불투명한 상황에서, 교육청 재정이 대부분 외부에 의존하고 인건비 등 경직성 경비의 지출이 증가하고 경기가 나빠지면서 내국세 수입이 감소하는 현실을 감안한다면 국책사업 예산의 가중은 전체 교육재정운영 위기의 촉발 요인이 될 수 있음을 상기할 필요가 있다.
따라서 무엇보다도 중요한 것은 현재의 지방교육재정에 적신호가 켜졌다는 것을 정부가 제대로 인식하게 하는 것이다.
정부는 학생 수는 계속 감소하는 데 왜 교육재정 수요는 줄어들지 않고 있다고 보고 있다. 교육재정 수요가 줄지 않는 이유로 지방교육재정교부금이 내국세의 20.27%로 칸막이가 되어 있어서 교육당국이 계속 수요를 만들어내고 있으며, 지방교육재정 자체도 비효율적으로 운영되기 때문이라고 인식하고 있기 때문이다.
우선적으로 교육청 차원에서 저성장 긴축재정의 상황 하에서 지방교육재정의 효율화는 물론이며, 교육복지재정의 수요 분석을 통해 무상급식을 비롯한 주요 재정투자 사업에 대한 추가적인 검토를 통해 최선의 노력을 하고 있다는 신호를 보내고 지방교육재정 위기의 문제를 공론화하여 정부의 정책 변화를 이끌어 내야 할 것이다.
지방교육재정 의존도가 높은 유아학비의 안정적인 지원을 위해 ｢지방교육재정교부금법｣ 제3조 제2항 제2호가 규정한 교부율의 5% 상향, 「교육복지특별회계법」 제정, 일반회계 국가보조금 확대, 특별교부금 활용을 통한 교육복지재정 확보 등과 같은 다양한 재원마련 대책을 강구해야 하며, 기존 유아학비 지원에 있어서도 불법․부당한 지원에 대한 철저한 감시․감독을 병행하여 지방교육재정의 건전성을 유지하는 노력이 병행되어야 할 것으로 본다.
정민석 / 전남교육정책연구소 전임연구원